Na Lei nº 14.133/2021, a licitação começa muito antes do edital. A fase preparatória, disciplinada a partir do art. 18, é o momento em que a Administração descreve a necessidade, define o objeto, estima o preço e escolhe a forma de contratar. Erros cometidos aqui raramente se corrigem depois: reaparecem como impugnação, como pedido de reequilíbrio ou como apontamento do Tribunal de Contas.
O que a lei exige da fase preparatória
O art. 18 determina que o planejamento aborde as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que possam interferir na contratação. Entre os elementos obrigatórios estão a descrição da necessidade, fundamentada em estudo técnico preliminar; a definição do objeto por termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo; o orçamento estimado com a composição dos preços; a análise de riscos; e a motivação sobre a modalidade, o critério de julgamento e o modo de disputa.
O estudo técnico preliminar (ETP) tem conteúdo mínimo próprio, listado no § 1º do art. 18. Nem todos os itens são obrigatórios: o § 2º exige, ao menos, a descrição da necessidade, a estimativa das quantidades, a estimativa do valor, as justificativas para o parcelamento ou não da contratação e o posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação (incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º). Os demais itens, quando não constarem, precisam ter a ausência justificada.
A pesquisa de preços segue o art. 23, que fixa os parâmetros da estimativa (painel de preços, contratações similares recentes, mídia e sítios especializados, pesquisa direta com fornecedores, base de notas fiscais eletrônicas) e permite a combinação deles. Para obras e serviços de engenharia, o § 2º remete, em ordem de preferência, ao Sicro e ao Sinapi, e o § 3º permite a Estados e Municípios, nas contratações sem recursos da União, adotar outros sistemas de custos.
DFD e plano de contratações anual
O documento de formalização de demanda (DFD) aparece na lei como ponto de partida do plano de contratações anual: o art. 12, VII, autoriza os órgãos de planejamento a elaborar o plano “a partir de documentos de formalização de demandas”, na forma de regulamento. Na esfera federal, o Decreto nº 10.947/2022 detalha o procedimento, e muitos regulamentos municipais o tomam como referência. O plano é facultativo, mas, quando instituído, passa a orientar o planejamento do exercício e a elaboração das leis orçamentárias.
O papel do parecer jurídico
O art. 53 prevê o controle prévio de legalidade pelo órgão de assessoramento jurídico, ao final da fase preparatória, sobre o edital e os anexos, inclusive a minuta do contrato. O parecer deve apreciar o processo e ser redigido em linguagem clara, com exposição dos pressupostos de fato e de direito considerados (§ 1º). O mesmo controle alcança as contratações diretas, os convênios, as adesões a atas de registro de preços e os termos aditivos (§ 4º), e pode ser dispensado nas hipóteses definidas pela autoridade jurídica máxima, em razão do baixo valor, da baixa complexidade, da entrega imediata do bem ou do uso de minutas padronizadas (§ 5º).
Na prática, o parecer é a última oportunidade de revisar o conjunto: a coerência entre ETP, termo de referência e minuta; a compatibilidade da estimativa com a pesquisa de preços; a adequação da modalidade e do critério de julgamento; as cláusulas de reajuste, garantia e sanção. Sob a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, o agente público responde pessoalmente por suas opiniões técnicas apenas em caso de dolo ou erro grosseiro (art. 28 do Decreto-Lei nº 4.657/1942), o que reforça a exigência de fundamentação e de linguagem clara nos pareceres.
Cinco pontos que costumam voltar como problema
- ETP que descreve a solução antes de descrever a necessidade, o que direciona o objeto e fragiliza a motivação.
- Pesquisa de preços feita apenas com cotações de fornecedores, sem uso ou justificativa de afastamento das demais fontes do art. 23.
- Termo de referência sem critérios de medição e pagamento, o que dificulta a fiscalização e alimenta pedidos de reequilíbrio.
- Matriz de riscos ausente nas contratações em que a lei a exige, como as obras e serviços de grande vulto e os regimes de contratação integrada e semi-integrada (art. 22, § 3º).
- Minuta de contrato que não repete as regras do edital sobre reajuste, garantia e sanções.
O suporte jurídico na fase de planejamento não substitui a área técnica: o ETP e o termo de referência continuam sendo dela. A assessoria entra para verificar se o que foi escrito sustenta a decisão de contratar e sobrevive ao controle. É um trabalho de revisão e de orientação, feito antes, quando ainda custa pouco corrigir.
Este texto tem caráter informativo e não substitui a análise jurídica do caso concreto.