Reformar a Administração municipal quase sempre significa mexer em quatro leis ao mesmo tempo: a de estrutura orgânica, o estatuto dos servidores, o plano de cargos e salários e as leis de cargos em comissão e de contratação temporária. Cada uma tem regras constitucionais e fiscais próprias. Um roteiro ajuda a ordenar o trabalho.
1. Diagnóstico
Antes de redigir, levantar: organograma real, leis vigentes e alterações dispersas, quadro de cargos criados, providos e vagos, folha de pagamento por vínculo, percentual da despesa com pessoal em relação à receita corrente líquida, pendências com o Tribunal de Contas e o Ministério Público, e concursos válidos. Sem esse retrato, a reforma corrige o papel, não a realidade.
2. Estrutura orgânica
A criação, a transformação e a extinção de secretarias, órgãos e entidades dependem de lei de iniciativa do Prefeito, por simetria com o art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição. Autarquias são criadas por lei específica; fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista têm a instituição autorizada por lei específica (art. 37, XIX). A lei de estrutura deve definir competências, não apenas nomes, porque é dela que derivam as chefias e os assessoramentos que justificam os cargos em comissão.
3. Estatuto e regime jurídico
O estatuto disciplina direitos, deveres, licenças, processo disciplinar e carreira. Ao concluir o julgamento da ADI 2.135, em 6 de novembro de 2024, o Supremo declarou constitucional a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998 ao art. 39, caput, da Constituição, que suprimiu a obrigatoriedade do regime jurídico único. O Município pode, portanto, optar por lei entre o regime estatutário e o celetista, sempre mediante concurso público; a decisão vale apenas para o futuro e veda a mudança de regime dos servidores já admitidos. Estatutos antigos costumam trazer vantagens incompatíveis com a Constituição, como incorporações, adicionais calculados em cascata e licenças sem previsão orçamentária, que precisam ser revistas com atenção ao direito adquirido e à irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV).
4. Plano de cargos, carreiras e salários
A remuneração dos servidores só pode ser fixada ou alterada por lei específica (art. 37, X), com padrões que considerem a natureza, o grau de responsabilidade, a complexidade, os requisitos de investidura e as peculiaridades de cada cargo (art. 39, § 1º). Nenhuma remuneração pode ultrapassar o subsídio do Prefeito, teto no Município (art. 37, XI), ressalvados os procuradores municipais (STF, Tema 510). A lei também precisa de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício e nos dois seguintes, de declaração de adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e de compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias e, quando cria despesa obrigatória de caráter continuado, de medida de compensação (arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal), além de prévia dotação orçamentária e autorização específica na LDO (art. 169, § 1º, da Constituição).
5. Cargos em comissão e contratação temporária
As duas leis devem ser reescritas à luz das teses do Supremo nos Temas 1.010 e 612: atribuições de direção, chefia e assessoramento descritas na lei, proporcionalidade com o quadro efetivo, hipóteses concretas e prazo determinado para as contratações temporárias. Atividades operacionais migram para cargos efetivos, com concurso.
6. Limites fiscais e calendário
A despesa total com pessoal do Município não pode exceder 60% da receita corrente líquida, sendo 54% para o Executivo e 6% para o Legislativo, e o limite prudencial de 95% desses percentuais já veda, ao Poder que o exceder, a criação de cargos, a alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa e a admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada apenas a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento nas áreas de educação, saúde e segurança (arts. 19, 20 e 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal). Nos 180 dias finais do mandato, atos que aumentem a despesa com pessoal são nulos (art. 21, II), e em ano eleitoral a revisão geral, na circunscrição do pleito, fica limitada à recomposição inflacionária dos 180 dias anteriores à eleição até a posse dos eleitos (art. 73, VIII, da Lei nº 9.504/1997). A Câmara, por sua vez, tem o próprio limite de despesa no art. 29-A da Constituição.
7. Técnica legislativa e transição
Projetos claros, com cláusulas de transição para o enquadramento dos servidores, revogações expressas e vigência escalonada, segundo a técnica da Lei Complementar nº 95/1998, evitam a litigiosidade que costuma acompanhar reformas. Vale prever a consolidação das leis de pessoal ao final, para que a próxima gestão não precise recomeçar o diagnóstico.
Uma reforma administrativa bem conduzida é um projeto de um a dois anos, com etapas encadeadas. O suporte jurídico entra no diagnóstico, na redação e na sustentação das leis diante da Câmara, do Tribunal de Contas e do Judiciário.
Este texto tem caráter informativo e não substitui a análise jurídica do caso concreto.