A Constituição reserva os cargos em comissão às atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, V) e prevê que sejam de livre nomeação e exoneração (art. 37, II). A partir dessas duas regras, o Supremo Tribunal Federal construiu, ao longo de duas décadas, uma jurisprudência exigente sobre a lei que cria esses cargos. Em 2018, ela foi consolidada em tese de repercussão geral.
Os quatro critérios do Tema 1.010
No RE 1.041.210 (Tema 1.010), o Tribunal fixou que: (a) a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; (b) a criação deve pressupor relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; (c) o número de cargos comissionados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente; e (d) as atribuições dos cargos devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.
O quarto critério é o que mais derruba leis municipais. É comum encontrar leis que criam dezenas de cargos com nomes como “assessor”, “coordenador” ou “gerente” sem uma linha sobre o que fazem. Nessas hipóteses, o Tribunal de Justiça, em ação direta estadual, e o Ministério Público, em ação civil pública, têm obtido a declaração de inconstitucionalidade com determinação de exoneração dos ocupantes.
Funções técnicas e operacionais
Motorista, recepcionista, auxiliar administrativo, contador, engenheiro: quando a lei atribui a cargos comissionados funções que não envolvem direção, chefia ou assessoramento, a criação é inconstitucional, ainda que o ocupante seja qualificado. O Supremo decidiu assim, por exemplo, na ADI 3.602 (Goiás, 2011), ao invalidar cargos comissionados de natureza eminentemente técnica, sem relação de confiança com a autoridade nomeante. A qualificação técnica é requisito para cargo efetivo provido por concurso, não fundamento para cargo de confiança.
Proporcionalidade
Não há número mágico. O Supremo não fixou percentual, mas exige que a relação entre comissionados e efetivos seja razoável diante das necessidades do ente. Um município com quadro efetivo pequeno e muitos comissionados terá dificuldade em justificar a proporção. A revisão do quadro deve partir de um levantamento: quantos cargos existem, quantos estão providos, o que cada ocupante faz de fato e quais dessas atividades são de chefia ou assessoramento.
Nepotismo
A Súmula Vinculante nº 13 veda a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para cargo em comissão, de confiança ou função gratificada, inclusive por designações recíprocas. O Supremo tem entendido, desde o RE 579.951 e a Rcl 6.650 (2008), que a súmula não alcança os cargos de natureza política, como o de secretário municipal, ressalvados o nepotismo cruzado, a fraude à lei e a manifesta ausência de qualificação técnica ou de idoneidade moral do nomeado. A questão está, porém, em julgamento com repercussão geral (RE 1.133.118, Tema 1.000), suspenso por pedido de vista em abril de 2026 depois de o relator rever o voto, e o entendimento pode ser alterado.
Como conduzir a revisão
- Inventário dos cargos comissionados e funções de confiança, com ocupação real e atividades exercidas.
- Classificação de cada cargo: direção, chefia, assessoramento ou atividade operacional.
- Redação das atribuições na lei, com denominação, requisitos, quantidade e remuneração.
- Transformação das atividades operacionais em cargos efetivos, com previsão de concurso.
- Estimativa de impacto e adequação aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Feita assim, a reforma do quadro comissionado deixa de ser uma resposta a um termo de ajustamento de conduta e passa a ser uma decisão de organização administrativa, com lei capaz de resistir ao controle.
Este texto tem caráter informativo e não substitui a análise jurídica do caso concreto.